El ALCA dentro de la estrategia hegemónica de Estados Unidos
Por Carlos Alzugaray Treto*

 
 

Un conjunto de factores económicos, sociales y políticos influyeron en la situación creada en América Latina y el Caribe a partir de 1989, cuando el fin de la bipolaridad estratégica ofreció significativas oportunidades para que los Estados Unidos rediseñaran su estrategia hegemónica de dominación sobre la región. Ante todo, debe tenerse en cuenta que en ese diseño han estado presentes al menos cuatro factores estructurales tradicionales:

1)      La voluntad de excluir la influencia y/o presencia de cualquier competidor global que pudiera poner en peligro la primacía de los Estados Unidos como potencia preponderante en el Hemisferio Occidental tanto en lo económico como en lo político y militar.

2)      La conquista de posiciones preferenciales para el comercio de los Estados Unidos con la región y para las inversiones de corporaciones multinacionales norteamericanas y, en consecuencia, el rechazo y derribo de cualquier proyecto social que, como la Revolución Cubana, intentara liberar a algún país del pesado fardo de la dependencia económica.

3)      El profundo menosprecio por la identidad cultural y nacional latinoamericana y caribeña. El Profesor Lars Schoultz, de la Universidad de Carolina del Norte, ha demostrado fehacientemente, mediante el amplio uso de documentos diplomáticos confidenciales en archivos norteamericanos, que la creencia en la “inferioridad latinoamericana constituye el núcleo esencial de la política de los Estados Unidos porque determina los pasos precisas que los Estados Unidos dan para proteger sus intereses en la región.” [1]

4)      El uso unilateral de la coerción y la fuerza como instrumentos preferidos de política para el logro de sus fines. Un académico tan poco sospechoso de prejuicios anti-norteamericanos como Jorge Domínguez lo ha reconocido así en un reciente trabajo sobre el futuro de las relaciones interamericanas. [2]

El fin de la bipolaridad estratégica mundial por abandono de uno de los dos contendientes, la Unión Soviética, no encontró a los Estados Unidos en la mejor posición económica. Plagados por un déficit crónico en su balanza de comercial y de pagos y afectados por serios problemas económicos y sociales domésticos, los Estados Unidos debían enfrentar el creciente desafío que representaban la Unión Europea y Japón.

La agenda de las relaciones interamericanas a la altura de 1989 era bien compleja. No puede olvidarse que los años entre 1980 y 1989 se habían caracterizado por crecientes índices de deterioro económico y social en América Latina y el Caribe, agudizados por la crisis de la deuda, por lo que se le había calificado como la “década perdida”. Aunque la región vivía un momento de auge de gobiernos formalmente democráticos al estilo burgués, parecía que la mayor parte de las dictaduras militares prevalecientes en la década anterior habían optado por entregar el poder a los civiles, conscientes de la gravedad de los problemas, muchos de ellos insolubles. El producto interno bruto per cápìta había caído un 8 por ciento por debajo del de 1981. La inflación promediaba el 758 por ciento. La deuda externa total excedía los 400 mil millones de dólares. El servicio de esa deuda había costado a la región una pérdida neta de capitales de 180 mil millones de dólares entre 1982 y 1988.

La administración de George Bush (padre) enfrentaba tres desafíos concretos, heredados de la etapa de Ronald Reagan. El primero de ellos era el de poner fin a la Revolución Sandinista. El segundo era el creciente conflicto con el gobierno del General Noriega en Panamá, el cual se negaba a aceptar la imposición norteamericana. El tercero era el del narcotráfico. La desaparición del campo socialista y de la Unión Soviética abrirían el camino para solucionar los dos primeros problemas de manera favorable para los Estados Unidos entre 1989 y 1990. El tercero era, y es, prácticamente insoluble para un gobierno como el norteamericano, que se niega a reconocer que su política es parte del problema y no de la solución.

La contradicción era evidente. Para América Latina y el Caribe el problema prioritario de la agenda interamericana era el económico y, en particular, el de la deuda. Para los Estados Unidos la seguridad nacional seguía siendo el asunto de mayor urgencia, interpretado ese concepto en términos neomonroistas.

Si, por un lado, el contexto económico doméstico e internacional obligaba a la administración Bush a seguir una política comercial más agresiva – no debe olvidarse el estancamiento de las negociaciones de la Ronda Uruguay – tampoco puede descontarse que por esos años la élite del poder norteamericana vivía un momento de euforia política a causa de la inesperada y acelerada decadencia y hundimiento de la Unión Soviética. Estas condiciones, que se reflejaban en América Latina y el Caribe en la facilidad con que los Estados Unidos invadieron y ocuparon Panamá en diciembre de 1989 y en la derrota del Frente Sandinista en las elecciones generales de 1990 en Nicaragua, creaban las premisas necesarias para la adopción de iniciativas políticas hegemónicas.

Aunque en el plano económico la administración de Bush será recordada sobre todo por el lanzamiento de la Iniciativa para las Américas en 1990 y la conclusión exitosa de la primera etapa negociadora para la firma del Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (ALCAN o NAFTA, como se le conoce más comúnmente), debe tenerse en cuenta el significativo antecedente que representó el Plan Brady, ideado en 1989 con el pretexto de buscar una solución al agudo problema de la impagable deuda externa de América Latina y el Caribe. Este proyecto, anunciado en marzo de 1989, tenía como objetivo ofrecer cierto paliativo financiero para el problema de los pagos por las obligaciones contraídas en años anteriores, pero significó la imposición, como condición sine qua non , de reformas económicas encaminadas a “liberar” las economías de los países que se acogieran al mismo.

El Plan Brady fue la base sobre la cual se erigió el llamado “Consenso de Washington” adoptado por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, a instancias de los Estados Unidos, como criterio estricto para el otorgamiento de nuevos préstamos a países endeudados, bajo el eufemismo de “ajuste estructural”. El Consenso, formulado por John Williamson, Presidente del Banco, consistía en tres grupos de recetas:

1.    Reducir y revisar el papel económico del estado disminuyendo ante todo los gastos sociales y desregulando las economías nacionales para permitir el libre juego de las fuerzas del mercado.

2.    Apoyar al sector privado mediante la eliminación de subsidios, la liberalización del régimen de inversión de capitales foráneos y la privatización de las empresas públicas.

3.    Revisar la política comercial, eliminando todo tipo de tarifas o barreras para las importaciones.

Aunque el Plan Brady y el Consenso de Washington fueron diseñados primariamente con el caso de México en mente, varios países latinoamericanos y caribeños se acogieron al mismo. La región en su conjunto comenzó a aplicar las medidas recomendadas, que se constituyeron en el núcleo de la agenda de reformas económicas neoliberales que caracterizaron a América Latina y el Caribe durante la década de 1990. Como ha señalado Duncan Green, estas políticas han llevado a la región a un callejón sin salida y, paradójicamente, están muy lejos de resolver el problema que las originó, el pesado fardo de la deuda externa.[3]

El 27 de junio de 1990, el Presidente Bush propuso la creación de una zona de libre comercio que se extendiera desde el Yukón hasta la Patagonia. Esta propuesta, llamada Iniciativa para las Américas [4] abarcó tres aspectos concretos: buscar la cooperación de los países latinoamericanos y caribeños en el seno de la Ronda Uruguay; ofrecer la firma de acuerdos de libre comercio con otros países o grupos de países en la región; y, si esto último no fuera posible, la firma de acuerdos marco que permitiesen negociaciones sobre aspectos de interés mutuo.

No dejan de tener razón quienes afirman que la Iniciativa para las Américas del Presidente Bush constituyó un cambio en los enfoques norteamericanos hacia la problemática hemisférica. Pero sería un error considerar que, por esa razón, constituyó un caso en el que los Estados Unidos tuvieron en consideración los intereses latinoamericanos y caribeños para diseñar su política. En este sentido, vale recordar la advertencia que hiciera el Presidente Fidel Castro en la I Cumbre Iberoamericana de Guadalajara en 1991:

“Siempre hay un canto nuevo de sirenas para los eternos navegantes en que nos hemos convertido. No hablo ya de bloqueos, guerras sucias, invasiones mercenarias o con el empleo de las fuerzas armadas de la potencia militar más poderosa de este mundo, que se han repetido escandalosamente a nuestra vista en este hemisferio durante las últimas décadas; me refiero a ilusiones como la Alianza para el Progreso, el Plan Baker, el Plan Brady, y la última de las fantasías: una Iniciativa para las Américas.”[5]

El actual Canciller de México, Jorge Castañeda, en un artículo publicado en 1994, valoró así la propuesta del Presidente Bush: “Mientras que el déficit comercial de los EE.UU. se mantenía obstinadamente alto y ulteriores devaluaciones del dólar se hacían difíciles – o, en todo caso, inefectivas en la ‘zona del dólar' – reducir las barreras comerciales para la exportaciones de los EE.UU. en América Latina representaba una contribución barata y rápida, si bien parcial, a la estabilización de las cuentas externas de los EE.UU. El libre comercio dentro del hemisferio, unido a una tarifa común aplicada al resto del mundo, fortalecería la competitividad de los EE.UU. sin un sacrificio doméstico inmediato.”[6]

A tono con esta iniciativa, y en respuesta a crecientes demandas del Presidente de México, Carlos Salinas de Gortari, la administración de Bush (padre) inició y completó negociaciones para la incorporación de ese país al Tratado de Libre Comercio que ya existía entre Estados Unidos y Canadá. No obstante haber obtenido autorización del Congreso para concluir las conversaciones por “vía rápida”, el tema de ALCAN o NAFTA estaría presente en las elecciones de 1992, ganadas por el candidato opositor, William F. Clinton, quien planteó durante la campaña la necesidad de reformar el acuerdo en aquellos aspectos que se referían al medio ambiente y los derechos laborales, respondiendo así a las demandas de dos influyentes grupos de cabildeo norteamericanos vinculados al Partido Demócrata.

La administración Clinton obtuvo dos tempranos éxitos en la consecución de su estrategia respecto al ALCAN. Primeramente, negoció exitosamente acuerdos complementarios en materia medioambiental y de derechos laborales. En segundo lugar, el presidente logró el apoyo congresional necesario para que se aprobara el acuerdo. Fue el así que el ALCAN o NAFTA entró en vigor el 1 de enero de 1994. A pesar de ello, México se vió afectado rápidamente por dos crisis paralelas: el levantamiento campesino de Chiapas y la crisis financiera de 1995. Esta última obligó a la administración a crear un paquete de ayuda que solventara la grave situación creada por la fuga de capitales y la caída de la moneda en el vecino sureño.

Fue en ese contexto que se desarrolló la Cumbre de Miami en diciembre de 1994.[7] Lanzada la idea por primera vez por el Vicepresidente Albert Gore durante una visita a México en diciembre de 1993, el proceso hacia la realización de la Cumbre estuvo marcado por un conjunto de disensiones internas alrededor de 3 temas comerciales entre el Ejecutivo y el Congreso: la autorización parlamentaria para la “vía rápida” en el caso de ulteriores negociaciones comerciales hemisféricas; la adopción de un programa interino de comercio que resolviera las afectaciones que produjo el ALCAN a las concesiones hechas a países del Caribe durante la administración de Reagan; y la ratificación de los acuerdos de la Ronda Uruguay. El triunfo republicano en las elecciones congresionales de 1994 dio al traste con la mayor parte del programa del Presidente y echó un cubo de agua fría sobre las perspectivas de que se aprobara la “vía rápida” con la que Clinton pretendía presentarse en la ciudad floridana.

Como ha señalado un experto norteamericano, “los dirigentes latinoamericanos consideraban que la agenda de Clinton (para la Cumbre) estaban descolocadas y eran intrusivas e irrelevantes.”[8] La mayor parte de los Jefes de Estado latinoamericanos y caribeños presentes en Miami insistieron en la agenda económica, si bien es necesario señalar que pusieron especial énfasis en el logro de un área de libre comercio o ALCA, en la esperanza de que ello abriría las puertas del mercado norteamericano y atraería los capitales necesarios para su desarrollo. Los Estados Unidos, por su parte, realizaron especiales esfuerzos por obtener un acuerdo en materia de inversiones. Frente a la posición latinoamericana, sin embargo, a la delegación norteamericana no le quedó otro remedio que aceptar la meta de alcanzar un acuerdo para el 2005.[9]

Como señalara en su momento el especialista cubano Pedro Monreal, “los gobiernos de la región trataron de aprovechar la Cumbre para continuar avanzando intereses particulares en el contexto de un eventual proceso de diálogo o negociación frente a Estados Unidos; pero la agenda económica definida para la reunión está en abierta contradicción con las metas de desarrollo social que respecto a esos propios países los documentos de la Cumbre apuntan en otras partes.”[10]

Poco más de dos años después, en septiembre de 1997, el Presidente Clinton, ya en su segundo período como Primer Mandatario, solicitó al Congreso la renovación de la autorización de “vía rápida” para negociaciones comerciales con otras naciones del Hemisferio. Para la administración resultaba de vital importancia obtener este éxito con vista a encarar la próxima Cumbre, fijada para Santiago de Chile en abril de 1998. Estados Unidos enfrentaba varios desafíos. Por un lado, varios proyectos latinoamericanos y caribeños de integración avanzaban y ello podría afectar los intereses norteamericanos. Por otra parte, la Unión Europea había tomado la iniciativa de pedir una Cumbre con América Latina y el Caribe y avanzaba en la negociación de acuerdos de distinto tipo con el MERCOSUR, México y Chile. Finalmente, las reformas neoliberales iniciadas a principios de la década enfrentaban cada vez mayor resistencia, una vez comprobada su inviabilidad como fórmulas para resolver los graves problemas de la región.

Como reconoció el Banco Interamericano de Desarrollo en su informe de 1997:

“La persistente desigualdad en el ingreso y el lento progreso social son importantes rezones de insatisfacción con el nuevo modelo económico de América Latina. Después de una década de reformas no se observa en la región una disminución de las brechas sociales ni de los mayores niveles de pobreza que se acumularon en los ochenta.”[11]

El proyecto de ley encontró inmediata resistencia de un conjunto de fuerzas políticas, pero en particular de la AFL-CIO, la mayor organización norteamericana de trabajadores. Como resultado, la administración tuvo que reconocer que no llegaría a Santiago con el deseado instrumento.

Si la Cumbre de Miami tuvo escasa repercusión, la de Santiago tuvo menos. Nuevamente se produjeron largos comunicados y documentos repitiendo lugares comunes. Algunos actores secundarios, como Canadá, intentaron imprimirle al proceso negociador cierto dinamismo, pero todo quedó pendiente de la III Cumbre a celebrarse en Québec en el 2002.

El camino recorrido desde Santiago en 1998 hasta Québec en abril del 2001 estuvo marcado por aún mayores dificultades. Por un lado, los Estados Unidos siguieron demostrando más interés en temas relacionados con la seguridad regional, en particular el del narcotráfico. En este sentido, el Plan Colombia, con sus posibles repercusiones regionales, se ha convertido en el de mayor impacto en las relaciones interamericanas. Por otro lado, varios países latinoamericanos y caribeños sufren agudas crisis económicas y sociales, como son los casos de Argentina y Ecuador, por ejemplo.

La presencia de una nueva administración republicana en Washington no cambió sustancialmente el proyecto hegemónico norteamericano, si bien debe reconocerse que al interior de los Estados Unidos se conjugan fuerzas que pueden dar al traste con el ALCA. Por un lado están los movimientos sociales que señalan que el libre comercio, tal y como está concebido en el ALCAN (NAFTA), es una amenaza para las sociedades de la región y para el medio ambiente. Por otra, están los partidarios de un unilateralismo más crudo en la política norteamericana, para quienes el proteccionismo comercial es concomitante con los intereses nacionales de los Estados Unidos.

No debe olvidarse el hecho de que entre Santiago y Québec se produjo un considerable aumento de los movimientos populares de resistencia a las políticas neoliberales que caracterizan al actual proceso de globalización. Las demostraciones populares en Seattle, Praga, Ginebra, Sydney y otras ciudades donde se han reunido el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial o la Organización Mundial del Comercio ponen de manifiesto la bancarrota del pensamiento único y de las políticas promovidas por las potencias capitalistas a partir de dichas instituciones.

Es así que el cónclave cimero de Québec será recordado más por las manifestaciones populares y por la Cumbre de los Pueblos que se dio en esa vieja ciudad de manera paralela y alternativa. Es sintomático que la Cumbre oficial se haya desarrollado prácticamente en la clandestinidad. Pocas reuniones de Jefes de Estado y de Gobierno han tenido más opacidad tanto en sus principales manifestaciones como en sus acuerdos. Nuevamente se produjo un Plan de Acción, esta vez de 44 páginas. Después de los fracasos de Miami y Santiago, pocos esperan que éste tenga algún resultado ventajoso.

Sin embargo, han pasado prácticamente dos meses antes de que se diera a conocer el proyecto de acuerdo para el ALCA. Por otra parte, el texto publicado en la portada electrónica oficial tiene la mayor parte de sus formulaciones entre paréntesis, lo que indica la falta de acuerdo.

No obstante, el proyecto hegemónico norteamericano sigue siendo promovido por los Estados Unidos como la panacea que traerá beneficios tangibles a la región. Uno de los acuerdos más conspicuos de la Cumbre fue la adopción de una titulada “cláusula democrática” para acceder al futuro ALCA. No hubo, sin embargo, una “cláusula sobre la pobreza”, que es el problema que a afecta a un mayor número de latinoamericanos.

La deuda social incurrida por las políticas neoliberales ha venido acumulándose en la región, como reconocen todos los organismos internacionales. La respuesta no es el libre comercio y mucho menos un ALCA orientado hacia una mayor apertura de las economías latinoamericanas y caribeñas a las inversiones de gigantes transnacionales interesados solamente en incrementar su cuota de ganancia, aún al precio de mayor pobreza y mayores daños al medio ambiente, como ha sido el caso del TLCAN o NAFTA.


Notas:

[1] Lars Schoultz, Beneath the United States: A History of U.S. Policy toward Latin America , Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press, 1998, p. xv.

[2] Jorge I. Domínguez, “The Future of Inter-American Relations: States, Challenges and Likely Responses”, en Domínguez (compilador), The Future of Inter-American Relations , An Inter-American Dialogue Book, New York, Routledge, 2000, pp. 24-27.

[3] Duncan Greene, Silent Revolution: The Rise of Market Economics in Latin America , Londres, Cassell, 1996, p. 205.

[4] Enterprise for the Americas Initiative en inglés.

[5] Fidel Castro, ‘Discurso en la Primera Cumbre Iberoamericana, Guadalajara, México, 18 de julio de 1991', en Fidel Castro, Por un mundo de paz, justicia y dignidad: discursos en conferencias cumbre 1991 – 1996 , La Habana: Oficina de Publicaciones del Consejo de Estado, 1996, p. 13.

[6] Jorge Castañeda, “Latin America and the End of the Cold War: An Essay in Frustration”, en Abraham F. Lowenthal y Gregory F. Treverton (compiladores), Latin America in a New World , An Inter-American Dialogue Book, Boulder, Col., Westview Press, 1994, p. 37.

[7] Cuba no fue invitada a este cónclave a pesar de su proclamado nombre: Cumbre de las Américas .

[8] Peter H. Smith, Talons of the Eagle: Dynamics of U.S.-Latin American Relations , Segunda edición, New York, Oxford University Press, 2000, p. 267.

[9] Debe enfatizarse que lo acordado en Miami fue concluir las negociaciones en el 2005 y no lograr el libre comercio para esa fecha, como generalmente se asume por los medios masivos de comunicación.

[10] Pedro Monreal, “El libre comercio hemisférico: multilateralismo modular, bajas prioridades y pobres expectativas”, en Cuadernos de Nuestra América , La Habana, Vol. XII, No. 24, Julio-Diciembre de 1995, p. 45.

[11] Banco Interamericano de Desarrollo, América Latina tras una década de reformas: Progreso Económico y Social en América Latina, Informe 1997, BID, Washington, diciembre de 1997, p.76.




* Dr. Carlos Alzugaray Treto, Profesor Titular, Instituto Superior de Relaciones Internacionales Raúl Roa García. Cuba

 
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